隆道系列讲座:香港回归中国二十周年

时间:2017-08-30 15:33   编辑:管理员

文‖李气虹(新加坡隆道研究院)
《隆道观察》2017年7月(总第13期)

 
2017年6月29日至7月1日,中国国家主席习近平赴港参加香港回归20周年庆祝大会。7月1日当天上午,习近平出席了第五任香港特别行政区行政长官以及三司、十三局局长的宣誓仪式,并发表讲话强调香港要处理好“一国”与“两制”的关系。当天下午,新加坡隆道研究院假终身学习学院(Lifelong Learning Institute)讲堂举办公开讲座,由副总裁兼研究员李气虹担任讲座主席,邀请香港中文大学社会科学院副教授沈旭晖博士、香港教育大学亚洲及政策研究学系副教授吴木銮博士主讲,分别从回归20年来香港在涉外关系中的国际角色,以及在“一国两制”之下中央权威与地方偏好所形成的问题,一里一外,从两个层面解读香港的过去、现在和未来。《隆道观察》对本次讲座内容作了文字实录,整理出以下概要。
 
香港的历史价值和本土身份的出现

沈旭晖指出,香港没有独特的国际地位,但有重要的战略意义(Strategic Value)。过去一百多年来,香港都能在不同政府之间找到自己被利用的价值,不会成为其他国家或地区绝对的敌人。香港的涉外关系可以用两种概念去解释:一、平行外交(Paradiplomacy),即非主权国家在国际关系中有自己的身份,比如一些城市在一个同盟中有其他依存关系(Dependences),类似香港的“一国两制”的身份。二、多轨外交(Multi-track Diplomacy),即当一个地方政府在国际关系中有自己的角色时,中央政府可以利用地方政府作为“白手套”,去做自己不方便做的事情。

英殖民地时代的香港,其国际身份远比其中国身份重要。百多年前的香港、新加坡和威海卫,作为英国殖民地港口维系了一个互动网络(如同现在中国的“一带一路”)。因此,香港的身份认同不应单纯从本土寻找,也可在全球其他地方溯源。香港人在新加坡的贡献和在中国国内的贡献是相互关联的,比如在电影,音乐等领域的有趣互动。

香港本土身份是指相较于澳门以及中国大陆其他省份的独特性。英国早在1950年代就支持香港用英国殖民地身份(Hong Kongas British Colony) 参与国际事务,这对香港的国际定位非常重要,联合国将香港放在非自治领土名单(Non-Self-Governing Territories)上,直至中华人民共和国加入联合国后才从名单中被去除。这并不意味着香港可以独立,而是表明香港的独特性。

1967年“六七暴动”一方面暴露了从前港英政府的管理、社会福利有问题,必须花力气改善;另一方面,归根结底,香港人是中国人,六十年代的进步青年向往内地政府,支持共产党的政策。1970年代英国人设立“Hong Kong Festival”(第一个香港名义的节日),被一些人视为香港本土主义的起点。这种身份不是政治概念,不意味着香港独立,香港人仍然是中国人。

冷战时期,香港在不同国家之间充当“白手套”的角色。英国为了维持对香港的管治,很早就承认中华人民共和国政府,故意显示英国远东政策与美国东亚政策很不同。那时,香港是中美英三国关系的枢纽,虽为英殖民地,但从不一边倒,而是充当三国之间的回旋空间。

香港拖延至1997年回归,就因为情况错综复杂及“牵一发而动全身”的国际地位,同时中国政府也希望维系香港的价值,观察国际社会的动态。香港同时也是影响台湾海峡两岸关系的重要环节,时至今日仍有台湾情报人员以及相关利益主体在香港活动。此外,香港是中国领土唯一有罗马教廷官方代表常驻的地方。


沈旭辉副教授

 
基本法框架之下香港在全球事务可扮演的角色

香港涉外关系能够带给中国政府一些好处,例如可以扮演“一带一路”的“超级联系人”,协助中国与其他国家的交往。中国需要香港发挥工具性角色:可以独自和其他国家签订贸易条款,享有很大的优惠,协助中国大陆企业以香港身份“走出去”。在港澳地区各自涉外关系中,澳门相比之下更具有官方地位;例如通过“澳门论坛”连接促进与葡语国家的交往合作,尤其是中国在能源合作领域的重要对象安哥拉。香港举办国际论坛及会议等经验,可以作为一种软实力,支持中国的多边外交。香港的涉外关系可以帮助中国推展民间外交(People to People Diplomacy),香港人的爱国情怀可以提升中国的国际形象,促进中国的外交事业。上海国际关系研究院的研究报告就指出,“香港的价值在于:它可以做中央政府应该做、可是不方便做的东西”,此即“灰色地带”的好处。
 
对未来香港涉外关系的展望

香港过去20年发展停滞,新加坡、迪拜等许多国际主体的发展已经超越香港。展望未来,香港的价值在哪里,值得人深思。在中美利益冲突下,香港作为中国的一部分,会对流向香港的外部投资产生负面影响。但由于中美冲突不可避免,因而香港的价值只会比之前更高:中国会利用香港作为一个合法及其他途径来处理国际金融事务。以上两种观点,都说明了香港的价值在于模糊地带,以及作为中国国内最自由的金融中心的地位。香港如何利用自身优势,并在机遇与挑战并存的新时期找到自身价值与立足点,值得新一代青年深入思考。沈博士最后表示:“水至清则无鱼,保持模糊是香港的立身哲学,希望每位港人都可以理解其中微妙,并希望香港可以永保长青。”



吴木銮副教授

吴木銮博士指出,全世界的联邦制或单一制国家,都存在全国统一与地方倾向的分歧的难题。中国政府目前在新疆、西藏、香港面对中央与地方政府之间关系的问题和挑战;新疆、西藏存在国家宪法和少数民族自治区法律相适应的问题,港澳地区则有国家宪法与特区基本法的平衡问题,而香港的情况又比澳门复杂。“中央与地方谈不拢的话,地方政府就会要求离开这个共同体。这应该是很糟糕的情况,但也是全球范围内中央地方关系中经常遇到的问题。”

全球趋势是分权,赋权于民众。“在一般常识中,中国是集权国家;但从财政角度来看,中国是全世界最分权的国家之一,因为其85%的财政支出由地方(省、市、县、乡)政府完成,甚至连许多传统的联邦制国家的地方开支(占比)都没有这么大。邓小平时代的制度设计是相当分权的,因为那时中央政府不是很有钱,因而希望广东省、福建省做领头羊,自己处理地方经济事务,同时中央政府获得一定的财政收入。”

奥运后中国国内自豪感增强,中央政府一直在收权而非像上世纪八、九十年代那样放权,越来越强调服从统一安排。以前的家庭联产承包责任制、扶贫中最低收入保障等实验,都由地方政府先试行再上升到中央层面,由中央政府向全国推广,然而最近五六年已不许地方政府进行类似实验。在此背景下,所谓的“香港问题”就出现了。

中国政府在九十年代曾很明确承诺在香港实现普选权,如今却让港人觉得中央政府违背了当初的诺言,不再给自由选举和“一人一票”的普选权。有人分析认为,中央政府对香港的信息收集不够,其实并非如此。以前北京派人赴港,坐火车都要20多个小时,但现在可通过脸书收集香港民众的信息。此外,香港有大量民调机构,代表不同立场做调查。所以北京是全面掌握香港的信息,只是决策者在信息上有所取舍而已,看到一些自己不愿看到的民情可能就故意忽略,另一些民情就被放大来支持原先的观点。

大陆还有不少人推测京港关系步履维艰,是因为香港未去殖民化。“但有一百年的(殖民地)历史在那里,历史记忆及历史瓜葛都很难消除,人总是会比较的,这其实非常难处理。不是说消除地方的历史文化就能解决问题。”京港之间对“一国两制”的理解存在很大差异,北京难以理解香港,香港又觉得遭到背叛。中央政府说“没有一国,何来两制?”其实回归后前几年没有这种说法,当时所谓的一国两制是和谐的统一体,如今却在某种情况下成为对立的概念。现在所谓的“港独”,是认为中央没有公平、公正处理地方的特性和偏好,而要求离开共同体。

香港与北京所有关系都在基本法。务实的公共行政学者认为,基本法虽是“紧身衣”,但遵守它没坏处,某种程度上甚至会保护香港;例如第二 条规定:“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”第二十条规定:特区可享有全国人民代表大会和全国人大常委会及中央人民政府授予的其他权力。但有人认为,全国人大委员长对香港事务所作的演讲是法律,这其实是不对的。基本法很清楚规定,基本法的“解释权属于全国人民代表大会常务委员会”,而修改权属于全国人民代表大会。人大委员长本身并没有这个权限。为何要专门强调这一点,就在于所有香港的政治争议都应该在法律框架下解决,而现在有种趋势是用政治手段或者其他混淆是非的做法来进行的。因此,保障香港的法律地位和高度自治还是要不折不扣执行基本法的规定。

1997年后的香港是高度自治的,但2003年是回归后政治史上的分水岭,当年“七一大游行”有50万人上街游行。香港总人口才700万,那50万人上街就令人担忧。随后北京产生了“新对港政策”,现在看来也有很大的商榷余地,因为与全世界范围内中央与地方关系的趋势相反,其立场是香港不论是政治形势还是意识形态方面,都应该向中央靠拢,以前是没有这么做的。北京质疑香港为何没有国民教育、香港民众面对国旗国歌时没有表示应有的尊敬,例如中国国家足球队与香港队比赛,因为香港球迷在奏国歌时喝倒彩而造成与内地球迷之间的冲突。

中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室官员称,香港有两支管治队伍(基本法并无界定):一支是包括行政长官、主要官员、行政会议成员和各级公务员、法官及其他司法人员等的香港特区建制队伍;另一支是中央、内地从事香港工作的干部队伍。但他们究竟是具有管治权力,还是在港观察的权力,界定不清。基本法明确规定,特区政府直接受中央政府领导,特区内部事务不受内地其他省份干涉。但实际上香港许多选举期间(包括议员选举),广东、福建、浙江、江苏省政府的统战部门通过拉拢在港同籍人士投票给他们中意的候选人,在媒体上屡有报道。这样的做法从法律角度来讲不具有正当性。

中央政府近年来强调,香港没有“剩余权力”。这是中央与地方关系中重要的辩论。许多国家在分权的架构中,当权力无法解释或法律上界定不清楚的情况下,剩余权力归于地方政府或民众。中国中央政府在这个问题上立场非常清晰,香港是完全没有剩余权力,所有权力都是中央授予。也就是在回归时,香港没有角色。英国作为殖民地管理当局将权力交给中国的中央政府,然后中国的中央政府再酌情授予香港。当然中央政府近年来也强调,可以根据实际情况依法另行授予特区政府一些权力;但如果特区政府和中央政府搞得特别僵,中央可以收回很多权力。这事实上会给今后一些中央地方关系的处理埋下伏笔。一些香港本地法律人士认为,基本法是规范中央和香港关系。法律有内在的力量,未来的一切中央地方关系管理都应该在基本法框架下处理的。这也是内地与香港的分歧之一,内地认为中央政府有至高无上的权力,而香港许多法律人士认为,香港与中央是地方与中央博弈的双方,双方都得遵照法律的规定履行其职责。

2014年,《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书发布之后,“占中”事件就发生了,事件发生前后是有铺垫的。张德江声称中央对香港有“全面管治权”,既包括中央直接行使的权力,也包括间接授予港府的权力,但内地从来没有通过全国人民代表大会或常委会对这一说法给予法律界定,为两地的争执留下很多空间。香港具有高度自治权,但不是完全自治,也不是分权。中央政府具有监督权,但是其界限模糊,没有明确的法律界定。

从学者的角度来看,今天的中国已有的联邦架构,内地施行一个宪法,而香港和澳门主要受基本法所管理,今后台湾可能也是用类似基本法的方案来解决(当然现实可能性有多大,现在还难以评说)。不过,财政权力不是对所有地方政府都适用。比如香港和澳门无须向中央政府上缴税收,不用承担驻港部队的军费,港人没有向中央政府纳税的义务。因此,这是相当接近或者甚至超越传统的联邦架构。这项实验是否成功,关系到香港的前途,也关系到中国内地的前途(特别是考验中央和边陲、北京与外国的关系)。



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